原标题：近40年来我国土地使用制度改革综述
“敢为天下先”，是中国改革开放精神的生动写照，也是中国土地使用制度改革的天然基因。
40年前的那一夜，安徽凤阳小岗村18位农民以“敢为天下先”的胆识按下红手印，成为中国改革开放的实践起点；30年前的那一槌，深圳“敢为天下先”顶着压力首次公开拍卖土地使用权，改写了新中国的用地方式，给中国的改革开放插上了腾飞的翅膀。
展开改革开放的历史长卷，每一次土地变革都留下了浓墨重彩的篇章。从始于20世纪70年代末的农村土地制度改革到始于20世纪80年代末的城市土地有偿使用制度改革，再到党的十八大以来的“三块地”试点改革，中国在用地方式转变中不断全面深化改革，也利用土地创造了一个又一个“中国奇迹”。
农地改革孕育火种与激情
春雷一声震天响，清风数拂天下春。小岗村“18个红手印”催生的“大包干”，打破的不只是“大锅饭”，而是点燃了整个中国的改革热情。
1978年，小岗村实行“大包干”后一个月，家庭联产承包责任制这项中国农民的伟大创造，成为十一届三中全会的重要议题。1982年1月1日，首个农村“一号文件”正式出台，明确指出“包产到户、包干到户”都是社会主义集体经济的生产责任制。从此，家庭联产承包责任制从安徽、四川等地以磅礴之势推向全国，极大地调动了亿万农民的积极性，解放和发展了农村社会生产力，带来了农村经济的大发展和农民生活水平的改善。
在安徽小岗村、小井庄，“包产到户”从暗流涌动到如火如荼，无数农民尝到了丰收的喜悦，日子一天比一天好。
在四川广汉，向阳镇在全国率先摘下“人民公社”的牌子，推行“包产到组”，并直接触动了《宪法》的修改，改变了农村政治体制。包产到户，让家家都丰收了，也让农民尝到了吃饱穿暖的滋味。向阳，成了“中国农村改革第一乡”。
在贵州湄潭，一场“增人不增地、减人不减地”的试验展开。他们按照“坚持土地集体所有权，搞活土地使用权，强化土地管理权，提高土地利用率和产出率”的总体思路，配套试验了农产品基地建设、粮油购销体制改革、非耕地资源计划开发、土地金融公司组建及运作、工业小区建设等项目，取得了不俗成效。
从“大锅饭”到“大包干”，土地所有权归集体，土地承包经营权归农户，这是所有权和使用权在土地上的第一次分离，也是农村人地关系的一次重大转变，更是我国农村集体经济经营体制的一次重要创新。这次变革，为深化农村改革积累了经验。
1984年，我国基本完成农村家庭联产承包责任制改革。自此，农村土地承包关系正式确立。但改革的步伐并未停止。农村土地承包制度在改革开放中不断调整完善。2002年，这一制度终于形成立法——《农村土地承包法》，明确“国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定”。2008年，党的十七届三中全会提出“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”。
从土地承包期限15年到延长至30年，再到“长期稳定”变为“长久不变”。一次次调整，及时回应了广大农民和农业新型经营主体的关切，消除了社会各界对土地承包关系的认识分歧，也为进一步完善党的农村土地政策留下了时间窗口。
当改革的巨轮驶至2017年，农村土地承包法迎来首次调整，提出实行农村土地所有权、承包权、经营权“三权分置”。这是继家庭联产承包责任制之后，我国农村改革的又一次重大制度创新。
从所有权、承包经营权“两权分离”，到所有权、承包权、经营权“三权分置”，顺应了农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，映射出农地经营方式的时代变迁。
农民财产权终于可以“变现”了！资源变资产、资金变股金、农民变股东的“三变”故事，在全国掀起热潮，人地关系又一次在制度变迁中悄然发生着变化。
市场配置土地：从“基础性”到“决定性”
改革，始于农村，却并未止于农村。1978年，当“大包干”在农村以星星之火形成燎原之势时，深圳以特区之名，开始讲述改革与开放的故事。从小岗到深圳，从农村到城市，天地间荡起改革开放的春潮，而土地使用制度改革也在对外开放的挑战中壮阔前行。
在改革开放的第一个10年，在国民经济亟待复苏、外资企业跃跃欲试进入国内市场的势态下，在大量土地资源低效利用、大规模隐形土地市场长期存在的情形下，“无偿、无限期、无流动”的计划配置与行政划拨用地制度亟待转变。“大包干”下的“两权分离”（所有权和使用权）也给城市用地提供有益的启示。我国在部分沿海城市展开了从收取城镇土地使用费到土地有偿出让的探索。
1987年，深圳敲响了新中国土地使用权拍卖的“第一槌”，被外媒称作“是中国土地管理制度在理论和实践上的一次重大突破，是中国土地使用开始进入市场经济的标志”“标志着中国大陆的改革开放进入历史新时期”。在此后短短一年时间里，《宪法》和《土地管理法》先后修改，为土地有偿出让新制度的确立和推行提供了基本的法律依据。
从此，国有土地告别了“无偿、无限期、无流动”，开启了“有偿、有限期、有流动”的新纪元。市场，这只无形之手，终于在土地资源配置中发挥作用。改革开放大潮中的地方政府与群众，开始认识到“地能生金”，相信“土地是财富之母”。土地，在经济社会发展与转型中的重要地位和作用日益显现，成为城市经营的重要一隅。“以地谋发展”，逐渐成了大大小小城市的共识。
与此同时，从“保发展、保资源”到“保发展、保资源、保权益”，从商业用地“招拍挂”到工业和经营性用地全面实行“招拍挂”，再到土地政策参与宏观调控，土地有偿使用制度的改革充分发挥市场在土地资源配置中的基础性作用，不断探索完善规章制度，积极推动旧城改造、小城镇建设、保障房建设、棚户区改造、国有企业改制等各项经济活动。
土地有偿使用制度的健全与完善，也推动着土地市场逐步走向规范化，建成了包括城镇国有土地使用权出让、转让、出租、抵押、作价出资在内的多层次市场体系。
伴随着经济发展方式的转变和产业结构的调整升级，土地二级市场的需求越发强烈。然而，土地二级市场存在着交易自发分散、交易规则不健全、服务监管不完善、交易信息不对称等与完善的现代市场体系不平衡、不适应、不协调的问题。
改革的问题依然要靠深化改革来解决。为此，党的十八届三中全会作出了“让市场在资源配置中起决定性作用”的重要论断，并要求“完善土地租赁、转让、抵押二级市场”，加快建立城乡统一的建设用地市场和完善的现代市场体系。
