为什么修改农村土地承包法?如何完善农村基本经营制度？

修正案重点围绕农村集体土地所有权、土地承包权、土地经营权“三权”分置，农村土地承包关系保持稳定并长久不变、土地二轮承包到期后继续延长，完善土地承包经营权权能，维护进城务工落户农民土地承包权益，保护妇女土地权益等重大问题作了修改。

问：土地承包法这次修改了哪些内容?

答：主要有九个方面的内容：

(一)明确了农村集体土地所有权、土地承包权、土地经营权“三权”分置

在2013年召开的中央农村工作会议上，习近平总书记指出，“要不断探索农村土地集体所有制的有效实现形式，落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权”。在中央全面深化改革领导小组第五次会议上指出，“要在坚持农村土地集体所有的前提下，促使承包权和经营权分离，形成所有权、承包权、经营权‘三权’分置、经营权流转的格局”。“三权”分置改革是继家庭承包责任制之后农村改革的重大制度创新，从理论和实践丰富了农村双层经营体制的内涵。家庭联产承包责任制实现集体土地的“两权”分离，主要解决调动亿万农民的生产积极性问题，“三权”分置主要解决农业适度规模经营、集约化经营及发展现代农业问题。目前农村已有30%以上的承包农户在流转承包地，流转面积4.79亿亩。党的政策具有重要的法源地位，需要在法律中科学界定集体土地所有权、土地承包权、土地经营权的内涵、权能及相互关系，确立土地经营权的法律地位。

1.集体土地所有权

农村集体土地所有权是经历了土地改革、初级社、高级社、人民公社等发展阶段，由自然资源与国家、集体长期投入形成的。我国宪法规定，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有”。物权法规定，农村集体土地“属于本集体成员集体所有”。农村集体经济组织或者村委会代表集体经济组织行使所有权，享有对土地占有、使用、收益和处分的权利。我国农村集体土地所有权集体所有制同全民所有制一样，是社会主义经济制度的基础。修改土地承包法，需要与宪法及相关法律衔接好。

农村改革初期，土地承包经营权是按照债权思路设计的，村集体与农户签订承包合同，通过契约明确集体与农户的权利义务。为了防止长期形成的“计划体制”“公社体制”的惯性影响，当时的立法倾向是防止集体所有权侵犯土地承包经营权。2007年制定的物权法，将土地承包经营权界定为用益物权，集体所有权侵犯承包经营权的问题从法律上得以解决。这次修改土地承包法，立足于坚持集体土地所有权制度，清晰界定集体土地所有权与土地承包经营权的权利内容，防止集体土地所有权虚置，做到权利平衡、不相互挤压。

原土地承包法将集体土地所有权的权利内容界定为发包权、监督权、管理权及法律、法规规定的其他权利。修改后的土地承包法，对集体经济组织在土地发包、土地流转、土地用途管制、土地合理利用、土地经营权融资担保管理等方面的权利进一步细化(十四条、四十五条、四十六条、四十七条、六十四条)。

2.土地承包权

土地承包权是承包地流转后从土地承包经营权中分置出来的，农户拥有土地承包权是农村基本经营制度的基础。实践中，取得承包权有两个条件：具有本集体经济组织成员资格(成员属性);与发包方签订了承包合同，获得了承包地(财产属性)。

土地承包经营权与土地承包权的权利主体都是土地承包方。承包方的权利：一是承包期限内使用承包地，自主组织生产经营和处置产品的权利;二是承包期内出租(转包)、互换、转让、入股、交回承包地获得收益的权利;三是承包地被征收、征用、占用获得补偿的权利;四是承包期内承包人应得的承包收益可以依法继承，林地承包人死亡，其继承人可以在承包期内继承承包等。土地承包经营权互换、转让须在集体经济组织内进行，互换是为了方便耕作，转让是放弃土地承包经营权，发包方需要与新承包方重新确定承包关系(十七条、二十七条、三十条、三十二条、三十三条、三十四条、三十六条)。

在承包地未流转的情况下，承包方拥有土地承包经营权，既承包又经营(2017年约占全国承包农户的70%，承包土地的65%)。在承包地流转的情况下，承包方拥有土地承包权，只承包不经营，经营权流转给了第三方(目前约占全国承包农户的30%，承包土地的35%)。流转是土地承包权设立的前提。如果承包方与第三方的土地流转合同到期，承包方仍享有土地承包经营权。土地承包权权能中的收益权和受限定的处分权(可以收回土地经营权但不能买卖承包地)是现实存在的，不是虚置的权利。

3.土地经营权

承包方采用出租(转包)、入股等方式将承包地流转给第三方使用后，土地经营权转移。保障土地经营权人依法享有的合法权益，规范流转行为，是完善农村土地承包法律制度的一个重点，也是农村基本经营制度的与时俱进。

土地经营权人的权利：一是按照合同使用流转的承包地，自主开展生产经营并取得收益(三十七条);二是因改善生产条件、提高生产能力获得相应补偿(四十三条);三是经承包方同意并向发包方备案，可以用土地经营权设定融资担保(四十七条);四是经承包方同意并向发包方备案，可以再流转土地经营权等(四十六条)。土地经营权人承担的义务：支付土地流转对价，不改变流转土地的农业用途和连续两年以上弃耕抛荒，不破坏农业综合生产能力和土地生态环境等(四十条、四十二条)。

在起草中，对“三权”分置的法律表达有四个方面的争论：

一是土地经营权的性质是什么?第一种观点认为，土地经营权是用益物权，是承包户将承包地流转给第三方后，第三方主体享有使用、收益、有限处分的一种用益物权，这种权利能够交易、具有使用价值和交换价值。第二种观点认为，土地经营权是依租赁合同而产生的债权。土地承包方与受让方通过合同约定权利义务，其对抗性、转让性、存续期限等符合债权特征。第三种观点认为，物权以长期存续为原则，建立在租赁合同基础上的土地经营权，期限长可视为物权，期限短则可视为债权，不能绝对化。第四种观点认为，土地经营权是实行物权保护的债权。鉴于对土地经营权性质见仁见智，这次修改农村土地承包法，以解决实践需要为出发点，只原则界定了土地经营权权利，淡化了土地经营权性质。但是，对原始取得的土地经营权和继受取得的土地经营权，在权能上还是做了些区分。